संसद, खासदार आणि आपण

परिवर्तनने तयार केलेल्या ‘खासदार रिपोर्ट कार्ड’ च्या अनुषंगाने लोकप्रतिनिधींचं मूल्यमापन याबद्दल ‘आपली लोकशाही, आपल्या जबाबदाऱ्या’ हा माझा लेख प्रसिद्ध झाला होता. लोकशाहीत लोकांनी निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींचं मूल्यमापन होण्याची गरज आणि त्याचे निकष याबद्दल आपण त्या लेखात चर्चा केली होती. त्या लेखाचा हा पुढचा भाग. लोकप्रतिनिधींचं मूल्यमापन करताना त्यांचं नेमकं काम काय असतं हे विचारांत घेऊनच पुढे व्हावं लागतं. आणि त्यानुसार संसदेतली उपस्थिती, संसदेत मांडलेले प्रश्न, संसदेतल्या चर्चेतला सहभाग, मांडलेले कायदे आणि खासदार निधीचा वापर हेच मुख्य निकष लागू होतात. पण तरीही हे मूल्यमापन परिपूर्ण होत नाही. ते परिपूर्ण आहे असं ना खासदारांना वाटतं ना लोकांना. असं का बरं होतं? संसद, खासदार आणि आपण यांच्यातल्या नात्यात एकमेकांकडून असणाऱ्या अपेक्षांमध्ये नेमका कुठे घोळ होतो? लोकशाही व्यवस्थेत काय अपेक्षित असतं? आपल्या संविधानाला काय अपेक्षित आहे? अशा कंगोऱ्यांचा उहापोह करण्याचा मी प्रयत्न करणार आहे.

आपल्या आजच्या विषयाच्या चर्चेसाठी आता खासदारांचं मूल्यमापन करतानाचा एकेक निकष बघूया. (हेच निकष का निवडले याबद्दल मी सविस्तर मांडणी गेल्या लेखात केली आहे. त्यामुळे इथे पुनरावृत्ती टाळली आहे.) पहिल्यांदा बघूया खासदारांची संसदेतली उपस्थिती. नागरिकशास्त्राच्या अज्ञानामुळे बहुसंख्य नागरिकांचा असा गैरसमज असतो की नगरसेवकाचा वरिष्ठ म्हणजे आमदार असतो आणि आमदाराचा वरिष्ठ खासदार. खरंतर संविधानाला असं अपेक्षित नाही. ज्या पद्धतीची लोकशाही आपण स्वीकारली आहे त्यातही ते अपेक्षित नाही. पण वास्तवात असं दिसतं की शहराच्या वॉर्डपेक्षा आमदाराचा मतदारसंघ आकाराने आणि लोकसंख्येने मोठा असतो, आणि त्यापेक्षा मोठा खासदाराचा मतदारसंघ असतो. म्हणजे अधिकारांच्या दृष्टीने, कायद्याच्या दृष्टीने वरिष्ठ-कनिष्ठ असा भेद नसला तरी प्रभावाच्या दृष्टीने तो दिसतोच. आणि मग जे काम नगरसेवक करू शकत असेल ते अधिक चांगल्या पद्धतीने आमदार / खासदार करू शकत असेल अशी समजूत तयार होते. लोकांचीच तशी समजूत आहे म्हणल्यावर लोकांचा पाठींबा टिकवून ठेवण्यासाठी खासदाराला स्थानिक प्रश्नांमध्ये लक्ष घालावंच लागतं. स्थानिक प्रश्न सोडवण्यासाठी स्थानिक स्वराज्य संस्था (ग्रामपंचायत, महापालिका) आहेत खऱ्या, पण ते राहतं बाजूलाच. याचाच परिपाक म्हणजे काही राज्यांच्या कायद्यानुसार महापालिकांमध्ये आमदार खासदार हे सुद्धा महापालिकेचे सदस्य म्हणून बसू शकतात. जिथे असा कायदा नाही, त्या महाराष्ट्रातही असं दिसून येतं की नगरसेवक असणारी व्यक्ती आमदार किंवा खासदार म्हणून निवडून गेली तरी आपलं नगरसेवक पद सोडत नाही. यामागे खुर्चीचा हव्यास जसा असतो, तसंच स्थानिक अधिकार असणाऱ्या यंत्रणेत आपला प्रभाव कायम राहावा याचीही धडपड असते. मागे पीएमआरडीए स्थापन करण्याच्या निर्णयाच्या वेळेस त्याच्या प्रमुखपदी खासदार असावा की पालकमंत्री असा वाद असल्याच्या चर्चा रंगल्या होत्या. हे सगळं विस्ताराने सांगायचा उद्देश असा की स्थानिक गोष्टींमध्ये एवढे अडकलेले खासदार संसदेत बसून देशाच्या प्रश्नांवर सर्वांगाने विचार करून साधक बाधक चर्चा करतील ही शक्यता धूसर होत जाते. आणि त्यातून (सर्वच नाही, पण) बहुसंख्य खासदार हे निव्वळ आपापल्या भागाचे जहागीरदार बनून राहतात. संसदेतली उपस्थिती हा तुलनेने गौण मुद्दा उरतो. सम्राटाच्या दरबारात ठरल्या वेळेला हजेरी लावून यावं, तसे हे जहागीरदार संसदेच्या अधिवेशनाला उपस्थिती लावतात.  

जे उपस्थितीबाबत आहे तेच पुढच्या दोन निकषांबाबतही आहे. सरकारला प्रश्न विचारणं आणि संसदेतल्या चर्चेत सहभागी होणं. सरकारला प्रश्न विचारून अधिकृत माहिती घेणं, खुलासे मागणं, एक प्रकारे यातून सरकार चुकीचं काही करत असेल तर कोंडीत पकडणं यासाठी ‘प्रश्न विचारणे’ या संसदीय आयुधाचा वापर केला जातो. संसदेत विचारलेल्या प्रश्नांवर खोटी माहिती दिली तर मंत्र्यावर किंवा सरकारवर हक्कभंग दाखल होऊ शकतो. न्यायालयं देखील हस्तक्षेप करू शकतात. गंभीर मामला असेल तर सरकारच धोक्यात येऊ शकतं. साहजिकच खरी, अधिकृत माहिती बाहेर यावी यासाठी हे शस्त्र आजवर अनेक कसलेल्या राजकारण्यांनी प्रभावीपणे वापरलं आहे. पण हे नीट वापरायचं तर तेवढा स्वतःचा अभ्यासही असावा लागतो. आणि नेमकं इथेच गाडी अडते. शिवाय प्रश्न विचारण्यात दोन प्रकारचे प्रश्न असतात. तारांकित आणि अतारांकित. तारांकित म्हणजे असे प्रश्न ज्यावर संसदेत सरकारतर्फे संबंधित मंत्र्याला उभं राहून उत्तर द्यावं लागतं. असे फक्त वीस प्रश्न संसदेत लॉटरीने काढतात आणि त्यामुळे हे प्रश्न विचारण्यात बहुसंख्य खासदारांना रस वाटत नाही, असं नुकतेच एक ज्येष्ठ खासदार मला सांगत होते. अतारांकित म्हणजे ज्यावर सरकारतर्फे लेखी उत्तर दिलं जातं. पण संसदेत उभं राहून प्रश्न विचारण्याला आणि त्यावर मंत्र्यांचं संसदेतच उत्तर मिळण्याला जे वलय आहे आहे ते लेखी प्रश्नांना नाही. साहजिकच ढोबळपणे बघता या प्रश्न विचारण्याच्या आयुधाचा वापर पुरेश्या प्रमाणात आणि प्रभावीपणे होताना दिसत नाही. संसदेत चर्चेला मिळणारा वेळ हेही असंच गंमतीदार गणित आहे. एकूण चर्चेसाठी असणारा वेळ हा सगळ्या पक्षांमध्ये त्यांच्या त्यांच्या संख्याबळाच्या प्रमाणात विभागला जातो. त्यामुळे मोजके नेते सोडले तर बऱ्याच खासदारांना चर्चेला पुरेसा वेळही मिळत नाही अशी तक्रार खासदार करतात, ज्यात तथ्य असावं.

खासदारांच्या मूल्यमापनात चौथा आणि एक महत्त्वाचा निकष म्हणजे खासदारांनी स्वतंत्रपणे मांडलेली विधेयके, म्हणजे कायद्यांचे प्रस्ताव. संसद ही ‘कायदेमंडळ’ असते. देशासाठीचे कायदे बनवणं हे संसदेचं सगळ्यात मुख्य काम. देशात लागू होणारा प्रत्येक कायदा संसदेत पास व्हावाच लागतो. संसदेत दोन प्रकारचे कायदा प्रस्ताव चर्चेला येतात. एक म्हणजे सरकार कडून आलेला आणि दुसरं म्हणजे संसदेच्या एखाद्या खासदाराकडून आलेला. वास्तवात असं दिसतं की जी विधेयकं मांडली जातात किंवा चर्चेला येतात ती जवळपास सर्वच्या सर्व सरकारी विधेयकं असतात. भारताच्या आत्तापर्यंतच्या इतिहासात हजारो विधेयकं स्वतंत्रपणे मांडली गेली आहेत पण त्यातली आजवर फक्त १४ पास झाली आहेत. शेवटचं खासदाराने मांडलेलं विधेयक पास झाल्याची घटना घडून पन्नास वर्षं झाली. १९७० मध्ये हे घडलं होतं. बरं पास होणं तर दूर, ही विधेयकं चर्चेलाही येत नाहीत. १४व्या लोकसभेची आकडेवारी बघितली तर खासदारांनी मांडलेल्या विधेयकांपैकी फक्त ४% विधेयकांवर चर्चा झाली होती. यावरून एकूण स्वतंत्रपणे मांडलेल्या विधेयकांचं काय होतं याचा अंदाज येईल. ही परिस्थिती असल्यामुळे खासदार विधेयक मांडण्यात पुढाकार घेत नाहीत.

संसदीय आयुधं अशी बोथट किंवा निरुपयोगी वाटत असल्याने बहुसंख्य खासदारांचा सगळा भर असतो तो पुन्हा स्थानिक विषयांवर. आणि त्यातूनच ‘खासदार निधी’ सुरु केला गेला. स्थानिक क्षेत्रात सार्वजनिक कामांवर वापरण्यासाठी हा निधी असतो. आता वाढवत वाढवत दरवर्षी ५ कोटी पर्यंत पोचला आहे. लोकसभेचे ५४३ आणि राज्यसभेचे २५० अशा ७९३ खासदारांसाठी प्रत्येकी प्रतिवर्षी ५ कोटी, असे एकूण ३९६५ कोटींचा निधी उपलब्ध असतो. हा निधी केवढा प्रचंड आहे हे समजून घ्यायचं तर फक्त ही आकडेवारी बघता येईल- २०१९-२० साठी देशाच्या पर्यावरण मंत्रालयाचा एकूण आर्थिक खर्चाचा अंदाज २९०० कोटींच्या आसपास आहे. हा निधी खासदाराच्या शिफारसीप्रमाणे वापरावा लागतो. नव्वदीच्या दशकात जेव्हा खासदार निधी सुरु केला गेला तेव्हा अनेकजण या निर्णयाविरोधात कोर्टात गेले. कायदेमंडळ आणि कार्यपालिका यांनी एकमेकांच्या क्षेत्रात घुसू नये असं मागणाऱ्या याचिका दाखल झाल्या. एखाद्या भागाचा विकास कसा व्हावा हे ठरवण्याचे अधिकार स्थानिक सरकारला म्हणजे कार्यपालिकेला आहेत. आणि त्यात संसदेच्या सदस्याने लुडबुड करू नये, असं याचिकाकर्त्यांचं म्हणणं होतं. पण ‘खासदार स्वतः अंमलबजावणी करत नाही वा निर्णयही घेत नाही, खासदार फक्त शिफारस करतो’ या तांत्रिक मुद्द्यावर न्यायालयात या याचिका निकाली निघाल्या. प्रत्यक्षात खासदाराच्या शिफारसी, एखादी तांत्रिक अडचण सोडता, जिल्हाधिकाऱ्याने वा महापालिकेने धुडकावल्या आहेत असं घडत नाही. सामान्यतः एखादा नोकरशहा हे धाडस करत नाही आणि इतर स्थानिक राजकीय नेत्यांच्या दृष्टीने खासदार हा वरिष्ठ असतो, त्यामुळे त्यांच्याकडूनही हे होत नाही! म्हणजे वास्तवात कायदेमंडळाचे प्रतिनिधी कार्यपालिकेच्या कार्यक्षेत्रात घुसतातच! आणि दुसऱ्या बाजूला हा ५ कोटीचा निधी खासदारांच्या प्रचंड आकाराच्या मतदारसंघासाठी अत्यंत तुटपुंजा असतो. म्हणजे ‘खासदाराने काहीतरी केलं’ एवढं दाखवण्यापलीकडे भरीव कामगिरी यातून होणं कठीण गोष्ट आहे. आता तर करोनाच्या पार्श्वभूमीवर दोन वर्षांसाठी हा निधी स्थगित करण्यात आला आहे.

एकुणात, वेगवेगळ्या कारणांनी आपल्या संसदीय लोकशाहीत खासदारांना जी कामं देण्यात आली आहेत ती नेटाने आणि प्रभावीपणे करण्यासाठीची आयुधं खासदार वापरत नाहीत. ती त्यांनी वापरावी अशी पोषक व्यवस्था नाही आणि लोकांचाही तसा आग्रह नाही. आता एवढं सगळं वाचल्यावर मनात प्रश्न येईल की या सगळ्याने काय बिघडलं? तर बिघडतं असं की, लोकशाही ‘प्रातिनिधिक’ न उरता हळूहळू ठिकठीकाणच्या जहागीरदारांच्या प्रभावाच्या जोरावर राज्य करणाऱ्या मूठभरांची मक्तेदारी उरते. ‘आम्ही तुमच्या जहांगिरीत अंतर्गत बाबतीत ढवळाढवळ करणार नाही आणि तुम्ही देशाच्या पातळीवर लक्ष घालायचं नाही, आम्ही म्हणू ते मुकाट ऐकायचं’ अशी एक परस्परसंमत मध्ययुगीन व्यवस्था अस्तित्वात येते. अगदी सत्ताधारी पक्षाचं सरकार आणि सत्ताधारी पक्षाचेच सरकारांत नसणारे खासदार यांच्यातही असंच नातं निर्माण होतं. मध्ययुगात जसे वेगवेगळे जहागिरदार कधी आदिलशाही, कधी निझामशाही, कधी मुघल अशा वेगवेगळ्या बाजूला उड्या मारायचे तसं आजचे आधुनिक जहागिरदारही कधीही कुठल्याही पक्षात उड्या मारतात. महापालिकेच्या वॉर्डपासून ते खासदारापर्यंत हीच परिस्थिती दिसते. लोकशाही सरणावर जात असल्याचं हे लक्षण. आणि म्हणून खासदारांनी त्यांची आयुधं बोथट झाली असली तरी त्यांतच सुधारणा करून ती वापरणं गरजेचं आहे. सत्ताधारी पक्षाचे असले तरी खासदार हे सरकारच्या हुकुमाचे ताबेदार नसतात हे आपल्या खासदारांना आपल्याला समजावून आणि ठणकावूनही सांगावं लागेल. एखादा विशिष्ट कायदा होताना तुम्ही कोणती भूमिका घेतलीत, का घेतलीत; हे प्रश्न विचारावे लागतील आपल्याला. भूमिपूजनाचे फोटो दाखवून काम केल्याचा आव आणू नका, कोणत्या धोरणांचे प्रस्ताव संसदेत मांडलेत ते सांगा; असं आपल्याला त्यांना सुनवावं लागेल. चर्चेला वेळ मिळत नसेल तर अधिवेशनाचा कालावधी वाढवून घ्या, हेही सांगावं लागेल. स्वतंत्र मांडल्या जाणाऱ्या विधेयकांवर चर्चा व्हायलाच हवी हा आग्रह त्यांना धरावा लागेल. खासदाराने मांडलेलं विधेयक चर्चेला येऊन त्याचा कायदा नाही झाला तरी त्या कृतीतून तुम्हाला काय अपेक्षित आहे हे अधिकृतपणे खासदार सांगत असतो. तुम्हाला कशी व्यवस्था हवी आहे याची जाहिरनाम्याच्या पलीकडे नेणारी सोपी आणि थेट कृती म्हणजे स्वतंत्र विधेयक मांडणं हे आहे. ज्या गोष्टी त्यांच्याच हातात आहेत त्याबद्दल काहीही कृती न करता नुसती सबब सांगून सुटका करून घेण्याचा खासदारांना प्रकार सोडावा लागेल. हे आणि अशा गोष्टींचे आग्रह धरले तर आपण आपल्या निवडणुकीपुरत्या उरलेल्या लोकशाहीला मध्ययुगीन मानसिकतेमधून खेचून पुढे आणू शकू, प्रगल्भ करू शकू. लोकशाहीसाठी हे करावंच लागेल आपल्याला, दुसरा पर्यायच नाही!

(दि. ३ ऑगस्ट २०२० रोजी Observer Research Foundation- ORF च्या वेबसाईटवर प्रथम प्रसिद्ध. त्याची लिंक- https://www.orfonline.org/marathi/parliament-member-of-parliament-and-us-70928/)