शहरांसाठी...

नुकतेच भारतीय जनता पक्षाने ‘कायद्यात बदल करून ‘महापौर’ हा थेट लोकांमधून निवडून दिला जावा’ अशा आशयाची सूचना राज्य सरकारला केली आहे. या पार्श्वभूमीवर महापालिकांची रचना, महापौरांचं स्थान आणि लोकशाही याबाबत उहापोह करणारा हा लेख.

असा अंदाज आहे की येत्या पाच वर्षात महाराष्ट्रातील पन्नास टक्क्यांपेक्षा जास्त लोकसंख्या ही शहरांमध्ये राहत असेल. आणि हे दशक संपेपर्यंत उर्वरित भारत देशही पन्नासचा आकडा गाठेल. ही सगळी वाढ नियंत्रित पद्धतीने आणि नियोजन करून होईल असं म्हणणं भाबडेपणाचं ठरेल. होतं आहे ते एवढंच की शहरांना सूज आल्यासारखी शहरं बेसुमार वाढतायत. झोपडपट्ट्यांचा प्रश्न बिकट होतो आहे. अवाढव्य आकारांमुळे सुरक्षा, आरोग्य, वाहतूक व्यवस्था यासारखे नागरी प्रश्नदेखील प्रचंड वाढले आहेत. मग हे प्रश्न सोडवण्यासाठी स्मार्ट सिटी, पीएमआरडीए, पूर्व पुण्याला नवीन महापालिका असे काही उपाय सुचवले जातात. पण यापलीकडे जाऊन शहरांची सरकारं चालवण्याची यंत्रणा देखील स्मार्ट बनवणं आवश्यक आहे. महापालिका यंत्रणा खरोखरच स्मार्ट आणि कार्यक्षम होण्यासाठी काय करायला हवे याविषयीचे मंथन व्हायला हवं.

महापालिकांची सदोष व्यवस्था

महाराष्ट्रात एकूण २६ महानगरपालिका आहेत. या महापालिकांचा कारभार चालवण्यासाठी दोन कायदे आहेत. मुंबई महापालिकेसाठी एक आणि उर्वरित २५ महापालिकांसाठी ‘मुंबई प्रांतिक महापालिका अधिनियम १९४९’ हा कायदा लागू आहे. (या कायद्याला आता महाराष्ट्र महापालिका कायदा असं म्हणतात.) या कायद्यांनुसार आपली महापालिकेची रचना करण्यात आली आहे. ब्रिटिशांनी मुळात ही पद्धती आणली. घडलं असं की, काही प्रमाणात तरी अधिकार स्थानिकांना द्यावे लागणार, नाहीतर १८५७ सारखी बंड वारंवार होतील हे ब्रिटीश लोक जाणून होते. ‘काहीतरी दिल्याचा देखावा करायचा, पण सगळी सूत्र मात्र आपल्याच हातात राहतील अशी व्यवस्था उभारायची’ असं ब्रिटिशांनी धोरण आखलं. ब्रिटिशांनी महापालिकेवर आपलं अधिकाधिक नियंत्रण कसे राहिल याचा विचार करत ‘आयुक्त पद्धती’ उभारली. यामध्ये लोकप्रतिनिधींपेक्षा प्रांतिक सरकारने आयुक्त म्हणून नेमलेला सनदी अधिकारी अधिक प्रभावी कसा होईल याची पूर्ण काळजी घेतली गेली. साहजिकच ‘आयुक्त पद्धतीने’ ब्रिटिशांचं नियंत्रण कायम राखलं.  सध्या सर्व २६ महापालिकांमध्ये ही जी पद्धत आहे त्याला ‘आयुक्त पद्धती’ (Commissioner System) म्हणतात. धोरणे आखणे (policy making) आणि प्रशासन (execution) या दोन स्वतंत्र गोष्टी असून त्याच्या यंत्रणा स्वतंत्र असाव्यात या विचारांवर ही पद्धती आधारलेली आहे.

यामध्ये आता बदल झाले असले तरी मूळचा सांगाडा तसाच आहे. धोरणात्मक निर्णय घेण्याचा अधिकार लोकांनी निवडून दिलेल्या नगरसेवकांकडे असतो. त्यासाठी वेगवेगळ्या समित्या तयार केलेल्या असतात. आणि या समित्यांमार्फत निर्णय होतात. या पद्धतीमध्ये धोरणे आखणे, अर्थसंकल्प मंजूर करणे आणि प्रशासनावर सर्वसाधारण देखरेख ठेवणे यासाठी मतदारांनी थेट निवडून दिलेल्या नगरसेवकांची सर्वसाधारण सभा (General Body) असते. या सर्वसाधारण सभेचे छोटे रूप म्हणजे स्थायी समिती असते. त्याचबरोबर विषयानुरूप असणाऱ्या समित्या म्हणजे उदा. महिला बाल कल्याण समिती, क्रीडा समिती, विधी समिती, वृक्ष संवर्धन समिती, शिक्षण मंडळ इ. या विविध सामित्यांमुळे लोकप्रतिनिधींचे प्राधिकार (authority) विभागले जातात. शिवाय सत्तेचे आणि निर्णय केंद्राचे स्थान अनिश्चित होते. समित्यांनी निर्णय घेण्याच्या या प्रक्रियेमुळे महापालिकेच्या वेगवेगळ्या विभागांच्या कारभारातील समन्वय कमी होतो किंवा नाहीसाच होतो. समन्वयाच्या अभावामुळे शासकीय खर्चात भर पडते आणि अनेकदा कररूपाने गोळा झालेला पैसा विनाकारण वाया जातो.

महापालिकेचा सगळा दैनंदिन कारभार चालवतो तो आयुक्त. सगळे कार्यकारी अधिकार असतात त्याच्याच हातात. अशा परिस्थितीत सुसूत्र नोकरशाहीची उतरंड हाताखाली असलेला महापालिका आयुक्त हा सर्वशक्तिमान होतो. इतकेच नव्हे तर शक्तिशाली बनलेला आयुक्त हा राज्य सरकारने नेमलेला असल्याने अप्रत्यक्षपणे राज्य सरकारच आयुक्तामार्फत महापालिकेचे कामकाज चालवते. महापालिकेचे अंदाजपत्रक मुख्यत्वे महापालिकेचा आयुक्त नोकरशाहीच्या सहाय्याने बनवतो आणि त्याची मान्यता सर्वसाधारण सभेकडून घेतो. या प्रक्रियेत महापौर किंवा लोकप्रतिनिधींना अल्प महत्व मिळते. आणि राज्यसरकार आयुक्तामार्फत महापालिकेच्या अर्थसंकल्पावर सुद्धा नियंत्रण ठेवण्याचा प्रयत्न करते. म्हणजेच सध्या लोकांनी निवडून दिलेल्या नव्हे तर ‘नेमणूक’ झालेल्या अधिकाऱ्याच्या हाती महापालिकेच्या कारभाराची किल्ली आहे. हेच मुळात लोकशाहीविरोधी आहे.

आता याही पुढे जाऊन घोटाळा असा होतो की, नगरसेवकांच्या ज्या समित्या असतात त्यात सगळ्याच पक्षांचे नगरसेवक असतात. या समित्या सगळ्याच पक्षांनी मिळून बनलेल्या असल्याने महापालिका पातळीवर सगळेच जण एकत्रितपणे ‘सरकार’ असतात किंवा सोप्या भाषेत सांगायचं तर सगळेच पक्ष सत्तेचा मेवा खात असतात! ज्यांची संख्या जास्त ते जास्त मेवा खातात इतकाच काय तो फरक. शिवाय धोरण ठरवून काय व्हायला पाहिजे हे सांगायचं एवढंच काम समित्यांचं आहे. ते प्रत्यक्ष करण्याची जबाबदारी आहे आयुक्ताच्या हाताखाली असणाऱ्या नोकरशाहीवर. त्यामुळे होतं असं की, कामं झाली नाहीत किंवा गैरप्रकार घडला की नगरसेवक बोट दाखवतात नोकरशाहीकडे. आणि नोकरशाही ही लोकांनी निवडून दिलेली नसल्याने त्यांना फरकच पडत नाही. थोडक्यात महापालिका चालवणारे लोक थेटपणे जनतेला उत्तरदायी राहत नाहीत. त्यामुळे इथेही लोकशाही तत्त्वाला हरताळ फासला जातो.

आता या सगळ्यात महापौर नामक व्यक्ती काय करते हे लक्षात घेणं आवश्यक आहे. कारण अनेकांना वाटतं की महापौर हाच महापालिकेचं सरकार चालवतो. कसलेच कार्यकारी अधिकार नसणारं पण नुसताच देखावा असणारं पद म्हणजे महापौर पद. लोकसभेच्या सभापतीप्रमाणे महापालिकेच्या मुख्य सभेचे नियंत्रण करणे आणि शहराचा प्रथम नागरिक या नात्याने विविध सांस्कृतिक कार्यक्रमांत हजेरी लावणे यापलीकडे महापौराला महत्व नाही. त्यामुळे एखाद्या शहरात चांगली कामे झाली नाहीत तर त्याचा दोष महापौराच्या माथी मारण्यात काहीच हशील नाही. आज एखाद्या राज्यात काही घडलं तर त्याची सर्वोच्च जबाबदारी येते मुख्यमंत्र्यावर. पण तसं शहराच्या बाबतीत कोणाच एकाला जबाबदार धरता येत नाही. थोडक्यात घडतं असं की आपण निवडून दिलेले नगरसेवक स्वतःला हवं तेव्हा सत्तेत असल्याचा आव आणतात आणि नेमका गैरकारभार होतो, किंवा नागरिक जाब विचारायला सुरुवात करतात, तेव्हा सगळी जबाबदारी आयुक्त आणि नोकरशाहीवर ढकलून मोकळे होऊ शकतात.

शेवटी घडतं असं की शहराची महापालिका नेतृत्वहीन बनते. अशावेळी पालकमंत्री, नगरविकास खात्याचे मंत्री (जे बहुतांश वेळा मुख्यमंत्रीच असतात) असे महापालिकेच्या बाहेरचे लोक महापालिकेच्या निर्णयांवर प्रभाव टाकतात. आणि संपूर्ण महापालिकेचा कारभार करण्याची जबाबदारी असणारे नगरसेवक हे नगराचा विचार करण्याऐवजी केवळ आपल्या वॉर्डचा विचार करत ‘वॉर्डसेवक’ बनून जातात. सत्तेचे विकेंद्रीकरण होऊन, स्थानिक लोकांच्या हातात अधिकाधिक अधिकार देण्याच्या तत्वाला हरताळ फासला जाऊन दिल्ली-मुंबईत नाहीतर नागपूर-बारामतीत बसणारे लोक महापालिकांचे अप्रत्यक्ष नियंत्रण करू लागतात.

हे सगळं विस्ताराने सांगायचा उद्देश हा की, शहरांचा कारभार हा चांगल्या पद्धतीने व्हायला हवा असेल तर त्या कारभाराची जबाबदारी लोकांनी निवडून दिलेल्या लोकप्रतिनिधींवर निश्चित करायला हवी. आणि त्यासाठी महापालिकांच्या कायद्यात आमूलाग्र बदल करून ‘आयुक्त पद्धत’ असणारी व्यवस्था फेकून द्यावी लागेल. आणि दोन उपायांचा अवलंब करावा लागेल. एक म्हणजे महापौर परिषद कायदा आणि दुसरा म्हणजे नगर स्वराज कायदा. 

महापौर परिषद पद्धत

महापालिका चालवण्याच्या जगभर ज्या दोन सर्वसाधारण पद्धती आहेत त्यातली एक आयुक्त पद्धत आपण बघितली. आणि दुसरी आहे महापौर परिषद (मेयर कौन्सिल) पद्धत. आयुक्त पद्धतीत आयुक्त ताकदवान असतो, तर महापौर परिषद पद्धतीत लोकांनी निवडलेला महापौर हा ताकदवान असतो. सर्वार्थाने महापौर परिषद पद्धत हीच महापालिकांचा कारभार सुधारण्यासाठी योग्य ठरू शकेल. 

बहुतांश प्रगत देशातल्या शहरांत महापौर हा थेट जनतेमधून निवडून जातो. किंवा काही ठिकाणी आपल्या लोकसभेत बहुमत असणाऱ्या पक्षाचा नेता जसा पंतप्रधान होतो तसाच लोकांनी निवडून दिलेल्या प्रतिनिधींमध्ये बहुमत असलेल्या पक्षाचा नेता महापौर होतो. हा महापौर महापालिकेच्या प्रत्येक खात्यासाठी खातेप्रमुख नेमतो. आणि या सगळ्यांची मिळून तयार होते – महापौर परिषद. महापौर हा मुख्यमंत्र्यासारखा कार्यकारी प्रमुख असतो शहराचा आणि त्याची परिषद म्हणजे एकप्रकारचे मंत्रिमंडळच असते. या पद्धतीमध्ये होतं असं की, शहराच्या भल्याबुऱ्याची सर्व जबाबदारी ही सत्ताधारी पक्षावर आणि पक्षाच्या नेत्यावर म्हणजेच महापौरावर येते. मुख्यमंत्री किंवा पंतप्रधानांच्या हाताखाली जसा सचिव असतो तेच स्थान महापालिका आयुक्ताचे होतं. विधानसभा किंवा लोकसभेचे जे स्थान राज्य आणि देश पातळीवर आहे तेच स्थान महापालिकेच्या मुख्य सभेचं शहर पातळीवर होतं. स्थानिक पातळीवर नेमकं सरकार कोण, विरोधक कोण याची विभागणी करणं शक्य होतं, आपापल्या जबाबदाऱ्या पार न पाडणाऱ्या लोकप्रतिनिधींना जाब विचारणं लोकांना शक्य होतं.  आणि मग त्यांना उत्तर देण्याच्या जबाबदारीपासून पळ काढणं देखील शक्य होत नाही. या पद्धतीत नोकरशाहीचे महत्व कमी होऊन लोकनिर्वाचित अशा महापौर परिषदेचं महत्व वाढतं व महापालिका अधिक लोकाभिमुख होते. तसेच संपूर्ण शहराचा कारभार नोकरशाहीच्या मदतीने महापौर परिषद चालवत असल्याने महापालिकेच्या कामांत सुसूत्रता येते. महापौर परिषद ही छोटी आणि एकत्रित निर्णय घेणारी यंत्रणा असल्याने महापालिकेच्या वेगवेगळ्या विभागांच्या कारभारात समन्वय राखणे शक्य होते.

महापौर परिषद पद्धतीवर अशी टिका केली जाते की ह्या पद्धतीमुळे सत्ताधारी वर्ग सर्वशक्तिमान होतो आणि विरोधकांना करण्यासाठी काही कामच उरत नाही. मात्र या टीकेला फारसा अर्थ उरत नाही, कारण राज्य आणि केंद्रात असणारीच व्यवस्था आपण शहर पातळीवर आणण्याविषयी बोलतो आहोत. शिवाय या पद्धतीत महापौर परिषद ही महापालिकेच्या मुख्य सभेला उत्तरदायी असते व या सभागृहात सरकारला प्रश्न विचारण्याचा, खुलासा मागण्याचा हक्क सर्व नगरसेवकांना असतो. याबरोबरच केंद्र व राज्याप्रमाणेच शहरातही लोकलेखा समिती तयार करून त्याचे अध्यक्षपद विरोधी पक्षाच्या नगरसेवकाला दिल्यास उत्तरदायित्व वाढेल. न्यूयॉर्क सारख्या शहरांत सरकारच्या आर्थिक व्यवहारांवर लक्ष ठेवण्यासाठी, हिशेब तपासण्यासाठी लोकलेखा समितीसारखेच एक स्वतंत्र पद आहे आणि या पदासाठी थेट निवडणूक घेण्यात येते. अशा वेगवेगळ्या पद्धतीने महापौर परिषदेला उत्तरदायी बनवणे मुळीच अशक्य नाही.  महापौर परिषदेच्या कल्पनेवर अजून एक बालिश आक्षेप घेतला जातो तो हा की, आपण निवडून दिलेल्या नगरसेवक/महापौरांमध्ये आयुक्ताकडे असते तशी शहर चालवण्याची  क्षमता असेलच असं नाही. पण आपण योग्य लोकप्रतिनिधी निवडून देऊ इतकाही आत्मविश्वास आपल्याला नसेल तर अधिक महत्वाचे आणि मोठे निर्णय घेणाऱ्या राज्य व केंद्र सरकारच्या प्रमुख पदी देखील आयुक्तासारखा आयएएस अधिकारीच का बसवू नये?!

आयुक्त पद्धती बंद करून महापौर परिषद पद्धती आणण्याचा प्रयत्न काही राज्यांनी सुरु केला आहे. कोलकाता महापलिका, सिमला महापालिका या ठिकाणी महापौर परिषद पद्धती आहे. मध्य प्रदेशने देखील आता महापौर परिषद पद्धती स्वीकारली आहे.  सर्वाधिक नागरीकरण असणाऱ्या महाराष्ट्राने आता निर्णय घ्यायला हवा आहे.

सत्तेचे विकेंद्रीकरण- नगर स्वराज कायदा

काही लोकांचा आक्षेप असतो की यामुळे महापौराच्या हातात सत्तेचे केंद्रीकरण होणार. सत्तेचे विकेंद्रीकरण हे जर आपण मूल्य मानले असेल तर महापौर परिषद पद्धतीपेक्षा समित्यांची आयुक्त पद्धत अधिक चांगली. पण या आरोपातही फारसं तथ्य नाही. कारण सत्तेच्या विकेंद्रीकरणात उत्तरदायित्व नसणे अपेक्षित नसून उलट जाब विचारणारी यंत्रणा असणे अपेक्षित आहे. इतकेच नव्हे तर अगदी स्थानिक पातळीवरचे निर्णय हे थेट लोकांनी घेण्याची यंत्रणा उभी करणे राजकीय विकेंद्रीकरणात अपेक्षित असते. राजकीय विकेंद्रीकरणासाठी आवश्यकता आहे नवीन नगर स्वराज विधेयक आणण्याची.

नव्वदच्या दशकाच्या सुरुवातीला आपल्या संविधानात दोन दुरुस्त्या करण्यात आल्या. ७३ वी आणि ७४ वी घटना दुरुस्ती असं त्यांना म्हणण्यात येतं. यातल्या पहिल्या दुरुस्तीमुळे ग्रामस्वराज्याची कल्पना प्रत्यक्षात आली. ग्रामसभा घेणे आणि गावातले बहुतांश महत्वाचे निर्णय हे ग्रामसभेत घेण्याची तरतूद आली. त्या जोरावर राळेगणसिद्धी, मेंढा-लेखा, हिवरे बाजार अशा अनेक गावांनी स्वतःचा अक्षरशः कायापालट करून दाखवला. अडाणी गावकरी काय योग्य निर्णय घेणार अशी चेष्टा करणाऱ्यांना या गावांनी एकप्रकारे चपराकच दिली. ७३ वी घटना दुरुस्तीने जे खेडेगावात घडलं ते ७४ व्या घटनादुरुस्ती नंतरही शहरांत झालं नाही. कारण या दुरुस्तीत ग्रामसभेच्या धर्तीवर वॉर्ड किंवा क्षेत्र सभेची तरतूदच करण्यात आली नाही. आणि म्हणूनच आता नगर स्वराज कायदा आणण्याची गरज आहे. क्षेत्रसभा म्हणजे वॉर्डमधल्या एखाद्या विशिष्ट मतदारांच्या सभा. वॉर्डस्तरीय निधी कसा वापरावा, प्राधान्य कशाला द्यावे, त्या त्या वॉर्डमध्ये होणाऱ्या एखाद्या कामाबाबत काही सूचना असल्यास त्या नागरिकांनी थेट कराव्यात. आपले निषेध-पाठींबा नोंदवावेत. इतकेच नव्हे तर एखादे सरकारी काम योग्य पद्धतीने झाले आहे किंवा नाही, कंत्राटदाराने कमी दर्जाचे तर काम केलेले नाही ना याची तपासणी करून त्या कंत्राटदाराला पैसे द्यावेत की नाही हे ठरवेल. अशा या क्षेत्र सभा थेट लोकांच्या जवळच्या, त्यांच्या भागातील निर्णय घेणाऱ्या यंत्रणा बनतील. या सभांचे अध्यक्षपद अर्थातच नगरसेवकाने भूषवावे. पण स्थानिक पातळीवरचे निर्णय थेट नागरिक घेत असल्याने तो वॉर्डसेवक न बनता, शहराच्या प्रश्नांत खोलवर लक्ष घालून खऱ्या अर्थाने ‘नगर’सेवक बनू शकेल. या पद्धतीत तीन मुख्य फायदे आहेत. एक म्हणजे लोकशाही अधिक पारदर्शी, अधिक विकेंद्रित आणि उत्तरदायी बनेल. दुसरा म्हणजे या क्षेत्रसभांच्या माध्यमांतून विविध प्रकल्प, योजनांबद्दल लोकमत अजमावणे शक्य होईल. आणि तिसरा म्हणजे क्षेत्र सभा या मदरांच्या बनल्याने मतदार यादीतील घोळ कमी करण्यास मदत होईल. आणि दर महिन्या-दोन महिन्यांनी होणाऱ्या या सभांमध्ये मतदार याद्या सुधारण्यास मदत होईल. लोकशाही बळकट करण्यासाठी या तीन गोष्टी किती जास्त महत्वाच्या आहेत हे वेगळं सांगायची गरज नाही!

‘खेड्यांकडून शहरांकडे येणारा ओघ कमी व्हायला पाहिजे’ हा आदर्शवाद चांगला आहे. पण तो मनात ठेवून शहरांचे नियमन चांगल्या पद्धतीने करण्याकडे दुर्लक्ष करणं हा शुद्ध गाढवपणा झाला. जोवर हा ओघ घटत नाही, तोवर शहरे ही वाढत जाणार आहेतच. मोठ्या गावांची छोटी शहरं होणार, छोट्या शहरांची मोठी शहरं होणार, आणि मोठ्या शहरांची महानगरं होणार. अशा या शहरं-महानगरांची यंत्रणा स्मार्ट करायची असेल तर ‘महापौर परिषद पद्धती’ आणि ‘नगर स्वराज कायदा’ या दोन गोष्टी महाराष्ट्र राज्याने स्वीकारायला हव्यात. त्यासाठी राज्य सरकारने वेगाने पावले उचलायला हवीत. कणखरपणा दाखवत राजकीय इच्छाशक्ती तयार केली पाहिजे. पायाभूत सोयीसुविधा उभारणे हे एक साधन झाले पण ते साधन प्रभावीपणे वापरण्यासाठी इथल्या यंत्रणा स्मार्ट कराव्या लागतील. महापालिका पातळीवर समित्यांच्या कारभारात सर्व पक्षांच्या संगनमताने होणाऱ्या भ्रष्टाचाराला आळा, अधिकाधिक जबाबदार, कणखर अशी शासनपद्धती, संपूर्ण शहराला महापौराचे नेतृत्व, उत्तरदायित्व, राजकीय विकेंद्रीकरण आणि बळकट लोकशाही; स्मार्ट शहरांच्या स्मार्ट यंत्रणा म्हणजे यापेक्षा अजून वेगळं काय ?!

(दि. ८ मे २०१६ च्या दै. महाराष्ट्र टाईम्स मध्ये प्रसिद्ध. तो वाचण्यासाठी इथे क्लिक करा )